| 政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的探索 |
| 發(fā)布時(shí)間：2015-06-04 查看次數(shù)：2430 |
近日，在市級(jí)相關(guān)部門的指導(dǎo)下，我公司成功代理了重慶市首個(gè)PPP融資模式社會(huì)投資人公開招標(biāo)項(xiàng)目——彭水縣鳳升水庫(kù)工程PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人招標(biāo)。該項(xiàng)目發(fā)起人采用項(xiàng)目捆綁土地的PPP模式通過招標(biāo)選擇社會(huì)投資人來共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。本文結(jié)合該項(xiàng)目的實(shí)施和近年來國(guó)家、地方、行業(yè)相繼出臺(tái)的PPP政策文件，進(jìn)一步探索PPP項(xiàng)目的規(guī)范化操作。 一、PPP的概念 對(duì)于PPP的概念，國(guó)際上沒有統(tǒng)一的定義，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、歐盟委員會(huì)等對(duì)PPP的定義都不盡相同。單從字面上理解，PPP系指Public（公共）—Private（私人）—Partnership（合作關(guān)系）的縮寫。 結(jié)合國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)、發(fā)改投資[2014]2724號(hào)、財(cái)金[2014]113號(hào)等文件可以看出，我國(guó)把PPP定義為：政府和社會(huì)資本合作。判斷一個(gè)項(xiàng)目是否是PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)有三條且缺一不可： 1、政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作；（不是一場(chǎng)婚禮而是一段婚姻） 2、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；（政府職能） 3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及收益的可調(diào)節(jié)性。（既然是合作，那么合作雙方都要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要防止不合理讓利或利益輸送或者滋生腐敗） 本項(xiàng)目有以下幾個(gè)特點(diǎn)： 1、項(xiàng)目為水利工程，建設(shè)任務(wù)為城鄉(xiāng)供水為主，兼有農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電，屬于公益性建設(shè)項(xiàng)目。 2、根據(jù)批復(fù)的PPP實(shí)施方案，由中標(biāo)社會(huì)投標(biāo)人絕對(duì)控股、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)參股的形式聯(lián)合組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交。 3、政府承擔(dān)國(guó)家政策變化的風(fēng)險(xiǎn)，中標(biāo)社會(huì)投資人承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。 4、根據(jù)初步設(shè)計(jì)報(bào)告，本項(xiàng)目建成投用后的運(yùn)營(yíng)收益無法彌補(bǔ)中標(biāo)社會(huì)投資人的投資成本和運(yùn)行成本，為平衡中標(biāo)社會(huì)投資人的投資成本和運(yùn)營(yíng)虧損，政府配置符合兩規(guī)的熟地給中標(biāo)社會(huì)投資人獨(dú)立進(jìn)行物業(yè)開發(fā)，收益歸中標(biāo)社會(huì)投資人獨(dú)享。 所以，本項(xiàng)目符合PPP模式的三條判斷標(biāo)準(zhǔn)，是典型的PPP項(xiàng)目。 二、項(xiàng)目發(fā)起 PPP項(xiàng)目有兩種常見的發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。 應(yīng)標(biāo)式是在傳統(tǒng)的“政府規(guī)劃-可行性研究-批準(zhǔn)立項(xiàng)”流程結(jié)束后，政府通過競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)投資人。 自提式是社會(huì)資本向政府提交項(xiàng)目意向書或項(xiàng)目初步建議書，政府審查并批準(zhǔn)立項(xiàng)的項(xiàng)目發(fā)起方式。 本項(xiàng)目前期已完成了初步設(shè)計(jì)和投資概算的審批，政府在項(xiàng)目即將進(jìn)入建設(shè)實(shí)施階段提出采取PPP融資模式，顯然項(xiàng)目發(fā)起方式為應(yīng)標(biāo)式 三、PPP實(shí)施方案 項(xiàng)目發(fā)起人委托工程咨詢機(jī)構(gòu)編制PPP實(shí)施方案并提交審批。根據(jù)相關(guān)政策文件規(guī)定，PPP實(shí)施方案應(yīng)包括以下內(nèi)容： 1、項(xiàng)目概況。 2、風(fēng)險(xiǎn)分配框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。 3、項(xiàng)目合作方式。現(xiàn)存的合作方式多種多樣，如BOT、BOOT、BOO、TOT等等，需要根據(jù)項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、項(xiàng)目后期處置等因素綜合考慮后作出決策。 4、投融資結(jié)構(gòu)。主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。 5、合同體系。主要包括PPP項(xiàng)目合同、融資貸款合同、工程承包合同、設(shè)備采購(gòu)合同、保險(xiǎn)合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)出銷售合同等，其中PPP項(xiàng)目合同是最核心的法律文件，是主合同。 6、邊界條件。主要包括以下邊界條件： （1）權(quán)利邊界。明確項(xiàng)目公司權(quán)利設(shè)定、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目提前終止、項(xiàng)目移交等權(quán)利義務(wù)。 （2）交易邊界。明確合同期限與內(nèi)容、回報(bào)機(jī)制、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制等。 （3）履約保障邊界。包括保函和保險(xiǎn)兩類：保函分為投資競(jìng)爭(zhēng)保函（投標(biāo)擔(dān)保）、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函、移交保函、維修保函等；明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案。 （4）銜接邊界。明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。 7、監(jiān)管架構(gòu)。主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要指政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)及政府對(duì)中標(biāo)社會(huì)投資人的授權(quán)。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。 8、社會(huì)投資人選擇方式。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)，明確社會(huì)投資人的選擇方式、組織形式、選擇標(biāo)準(zhǔn)等。 本項(xiàng)目發(fā)起人委托工程咨詢機(jī)構(gòu)和我公司編制了PPP實(shí)施方案，經(jīng)市級(jí)發(fā)展改革、水利、財(cái)政、國(guó)土等部門聯(lián)合評(píng)審后報(bào)市政府審批，最終獲得了批準(zhǔn)。 1、合同體系基本缺失。未在實(shí)施方案中對(duì)該項(xiàng)目的合同體系進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)定，為后期項(xiàng)目簽約增加了難度。 2、履約保證邊界不完整。僅明確了建設(shè)履約保函和運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函，未對(duì)強(qiáng)制保險(xiǎn)方案和投資競(jìng)爭(zhēng)保函（投標(biāo)擔(dān)保）、移交保函、維修保函等提出要求。 3、監(jiān)管架構(gòu)不完整。缺少履約管理和公眾監(jiān)督的內(nèi)容，同時(shí)社會(huì)投資人選擇過程的行政監(jiān)管設(shè)定不清晰，造成本項(xiàng)目招標(biāo)備案時(shí)出現(xiàn)小插曲。 4、評(píng)標(biāo)辦法本是招標(biāo)文件中的主要內(nèi)容，而本項(xiàng)目提前設(shè)定了詳細(xì)的評(píng)標(biāo)辦法并納入PPP實(shí)施方案中。后期編制招標(biāo)文件時(shí)才發(fā)現(xiàn)原來的評(píng)標(biāo)辦法與實(shí)際情況存在差異。建議PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中不再把詳細(xì)評(píng)標(biāo)辦法納入其中，既結(jié)合實(shí)際又節(jié)省人力成本。 5、PPP模式是投融資改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，應(yīng)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率。建議PPP項(xiàng)目實(shí)施方案由發(fā)展改革部門審核后報(bào)政府審批，審批后的實(shí)施方案抄送相關(guān)部門。 四、社會(huì)投資人選擇 （一）選擇方式 PPP項(xiàng)目特有的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)決定了社會(huì)投資人選擇方式有別于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目分階段分標(biāo)段發(fā)包的方式。應(yīng)該說社會(huì)投資人選擇方式包括了現(xiàn)存的所有發(fā)包方式，如公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性比選、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源采購(gòu)、直接發(fā)包等。以上諸多選擇方式可以分為兩大類：無限競(jìng)爭(zhēng)（公開招標(biāo)）和有限競(jìng)爭(zhēng)（除公開招標(biāo)以外的方式）。在編制PPP實(shí)施方案時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需求特點(diǎn)依法選擇適當(dāng)?shù)姆绞健?/P> 1、公開招標(biāo)：主要適用于邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、市場(chǎng)響應(yīng)性強(qiáng)、符合國(guó)家法律法規(guī)和招標(biāo)投標(biāo)政策的項(xiàng)目，公開招標(biāo)應(yīng)作為社會(huì)投資人選擇的主要方式。 2、邀請(qǐng)招標(biāo)：項(xiàng)目具有特殊性，經(jīng)過市場(chǎng)測(cè)試，只能從有限的社會(huì)資本中擇優(yōu)選擇合作方。 3、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性比選、競(jìng)爭(zhēng)性磋商：適用于，通過招標(biāo)未能成功選擇到社會(huì)投資人的項(xiàng)目；技術(shù)復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，市場(chǎng)對(duì)邊界條件認(rèn)知度不高，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的項(xiàng)目；時(shí)間緊迫，通過招標(biāo)不能滿足緊急需求的項(xiàng)目。 4、單一來源采購(gòu)、直接發(fā)包：適用于，因?qū)Ｓ屑夹g(shù)或?qū)＠荒苡晌ㄒ簧鐣?huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目；必須保證原有項(xiàng)目一致性或配套的項(xiàng)目；通過其他選擇方式仍無法成功選擇到合格社會(huì)投資人的項(xiàng)目。 本項(xiàng)目屬于水利工程，且前期工作基本完成，設(shè)計(jì)文件深度滿足施工建設(shè)要求、各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、市場(chǎng)主體參與積極性高。因此，發(fā)起人采取了公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)投資人。 本項(xiàng)目資格條件簡(jiǎn)單、滿足資格條件的潛在市場(chǎng)主體較多，所以采用了資格后審的方式。 基于節(jié)省社會(huì)投標(biāo)綜合成本、通過市場(chǎng)來測(cè)試潛在社會(huì)資本的積極性、引導(dǎo)市場(chǎng)主體有序公平競(jìng)爭(zhēng)等方面考慮，我們建議類似PPP項(xiàng)目采取資格預(yù)審方式。通過資格預(yù)審，達(dá)到以下幾方面的目的： 1、提前發(fā)現(xiàn)合格的市場(chǎng)主體，避免直接招標(biāo)后投標(biāo)人不足法定家數(shù)造成招標(biāo)失敗，節(jié)省重新招標(biāo)的時(shí)間和費(fèi)用支出； 2、資格不滿足的企業(yè)在資格預(yù)審階段被發(fā)現(xiàn)，減少其不必要的投標(biāo)費(fèi)用支出； 3、政府對(duì)合格投標(biāo)人有初步了解后，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，制定更科學(xué)、合理的招標(biāo)條件，更利于投標(biāo)人有序公平競(jìng)爭(zhēng)。 （三）招投標(biāo)期限 招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例對(duì)招標(biāo)文件發(fā)售期限、招標(biāo)文件發(fā)出至投標(biāo)截止時(shí)間的期限、答疑補(bǔ)遺文件發(fā)出至投標(biāo)截止時(shí)間的期限等作了明確規(guī)定。 本項(xiàng)目在滿足相關(guān)規(guī)定的情況下，適當(dāng)延長(zhǎng)了投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)的時(shí)間。 本項(xiàng)目附加配置的土地資源項(xiàng)目需要中標(biāo)社會(huì)投資人在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)完成，雖然發(fā)起人在招標(biāo)文件中明確了該宗土地的規(guī)劃指標(biāo)和技術(shù)參數(shù)，但是，作為有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本企業(yè)，在獲取招標(biāo)信息之后，需要完成地塊周邊的基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)查、人均消費(fèi)水平調(diào)查、房產(chǎn)消費(fèi)調(diào)查、產(chǎn)品定位策劃、開發(fā)投資測(cè)算等等工作之后，才能做出科學(xué)合理的投標(biāo)決策。為此，我們建議今后的類似PPP項(xiàng)目招標(biāo)階段，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，給投標(biāo)人充足的應(yīng)標(biāo)時(shí)間，甚至可以征求投標(biāo)人的意見后通過補(bǔ)遺方式確定最終的應(yīng)標(biāo)時(shí)間，讓招投標(biāo)雙方在招標(biāo)過程中充分了解影響后期履約的各方面信息，為獲得較好的招標(biāo)質(zhì)量和合同履約質(zhì)量提供保障。 （四）評(píng)標(biāo)辦法 評(píng)標(biāo)辦法分綜合評(píng)估法和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。PPP項(xiàng)目需要從技術(shù)能力、融資能力、管理能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、履約能力、信譽(yù)等多方面對(duì)社會(huì)投資人進(jìn)行綜合評(píng)定，不能把價(jià)格作為唯一的評(píng)比因素。所以，PPP項(xiàng)目評(píng)標(biāo)辦法適應(yīng)采用綜合評(píng)估法。 本項(xiàng)目采用綜合評(píng)估法，評(píng)分因素主要包括融資方案、施工方案、運(yùn)營(yíng)方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、移交方案、業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)、人員資格和能力、財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)資質(zhì)、報(bào)價(jià)等。我們覺得后續(xù)的PPP項(xiàng)目評(píng)標(biāo)辦法中應(yīng)增加項(xiàng)目公司組建方案和建設(shè)管理方案的內(nèi)容，同時(shí)在分值權(quán)重上應(yīng)向融資方案、項(xiàng)目公司組建方案、建設(shè)管理方案、運(yùn)營(yíng)及移交方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)等因素上傾斜，適當(dāng)降低報(bào)價(jià)的分值權(quán)重，取消作為資格條件的企業(yè)資質(zhì)和財(cái)務(wù)狀況的評(píng)分，達(dá)到擇優(yōu)選擇社會(huì)投資人的目的。 （五）招標(biāo)文件中的合同條款 傳統(tǒng)招標(biāo)項(xiàng)目，需要在招標(biāo)文件中比較詳細(xì)的載明合同文件，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)等邊界條件，一旦中標(biāo)，雙方即按招標(biāo)文件中的合同文件和中標(biāo)人的投標(biāo)承諾很快簽訂承包合同。PPP項(xiàng)目涉及到的合同體系復(fù)雜，合同種類繁多，合同關(guān)系交錯(cuò)，合同中大部分內(nèi)容需要雙方進(jìn)一步磋商和明確。在招標(biāo)文件中載明完整的合同內(nèi)容不太現(xiàn)實(shí)，只能將PPP主合同的核心條款以及合同體系的構(gòu)成在招標(biāo)文件中告知投標(biāo)人，具體內(nèi)容在合同談判階段確定。 （六）招標(biāo)組織過程的行政監(jiān)督 PPP是近年來創(chuàng)新的投融資模式，項(xiàng)目的實(shí)施涉及政府多個(gè)部門的分管領(lǐng)域。國(guó)家在PPP實(shí)施方案審批階段設(shè)置了聯(lián)審機(jī)制，但對(duì)進(jìn)入招投標(biāo)階段的行政監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定。解決這個(gè)問題的關(guān)鍵還是要在PPP實(shí)施方案編制時(shí)進(jìn)行監(jiān)管構(gòu)架的設(shè)計(jì)。 就本項(xiàng)目而言，從行業(yè)來說，項(xiàng)目屬于水利工程，應(yīng)該由水行政主管部門履行監(jiān)管職責(zé)。另一方面，根據(jù)市政府出臺(tái)的招標(biāo)投標(biāo)交易監(jiān)督管理辦法，投資人招標(biāo)屬于發(fā)展改革部門監(jiān)管范疇。還有，該項(xiàng)目PPP實(shí)施方案審批是由發(fā)展改革部門牽頭組織的，其他部門雖然參與了，但畢竟對(duì)情況不是很熟悉。所以，在該項(xiàng)目招標(biāo)準(zhǔn)備工作就緒，需要明確由哪個(gè)部門來組織招標(biāo)備案和后續(xù)監(jiān)管的時(shí)候，出現(xiàn)了不同的意見。最后協(xié)調(diào)處理方式是：招標(biāo)文件分別送各部門征求意見后，報(bào)發(fā)展改革部門辦理備案手續(xù)，開、評(píng)標(biāo)監(jiān)督由發(fā)展改革部門牽頭，相關(guān)部門參加。為避免出現(xiàn)類似情況，我們建議后續(xù)PPP項(xiàng)目招標(biāo)階段的監(jiān)管按以下方式進(jìn)行：由發(fā)展改革部門對(duì)招投標(biāo)進(jìn)行行政監(jiān)督。招標(biāo)結(jié)束以后，招標(biāo)投標(biāo)情況報(bào)告分送發(fā)展改革及相關(guān)部門備案。 五、總結(jié) 近年來，受國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，國(guó)家嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，導(dǎo)致各地區(qū)投資乏力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯下滑。但是，我國(guó)仍然處于發(fā)展中國(guó)家的行列，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是現(xiàn)階段及今后較長(zhǎng)一段時(shí)期的主要任務(wù)。如何解決既要投資發(fā)展又要控制新增債務(wù)？ 國(guó)家的策略就是積極推行PPP投融資模式，其目的就是魚和熊掌都要兼得。開展政府和社會(huì)資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。 2015年是PPP元年。我們要抓住機(jī)遇，銳意進(jìn)取，迎接PPP大發(fā)展的到來。 重慶宏達(dá)招標(biāo)代理有限公司 張德和 |
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